№ 186 от 20 октября 2009 г.

Георгий Крючков: ЧТО СТОИТ ЗА РЕШЕНИЕМ В.ЮЩЕНКО

Георгий Крючков: Что стоит за решением В.Ющенко

вынести проект обновленной Конституции на всенародное обсуждение?

Наша справка. Крючков Георгий Корнеевич — родился 20 октября 1929 года в селе Гусарка Куйбышевского района Запорожской области. В 1951 г. окончил Харьковский юридический институт (ныне Национальная юридическая академия им. Ярослава Мудрого). В 1951–1955 гг. работал в управлении Министерства юстиции УССР в Запорожской области. В 1955–1960 гг. — на комсомольской работе. С 1960 г. — в Запорожском областном комитете Компартии Украины. С 1966-го по 1985 г. Георгий Корнеевич работал в ЦК КПУ. В 1985–1988 гг. — в ЦК Коммунистической партии Советского Союза. С 1988-го по 1990 г. занимал должность первого секретаря Одесского обкома КПУ, стал народным депутатом СССР. С августа 1990 г. работал советником Совмина УССР, затем ЦК КПУ. Был народным депутатом Украины III и IV созывов, руководил парламентским комитетом по вопросам национальной безопасности и обороны.

Награжден орденами Октябрьской Революции, Трудового Красного Знамени (дважды), «Знак Почета», Князя Ярослава Мудрого V степени.

Автор более десятка книг и сотен публикаций в СМИ, посвященных вопросам юриспруденции, проблемам внутренней и внешней политики.

Редакция газеты искренне и сердечно поздравляет нашего постоянного автора с прекрасным юбилеем и ждет от него новых публицистических произведений.

Проект Ющенко явно направлен на то, чтобы ослабить нижнюю палату и сосредоточить реальную власть в Сенате, который наделяется большими полномочиями в законодательной деятельности, решении важнейших кадровых вопросов, в сфере внешней политики, безопасности и обороны.

При этом Президент будет опираться на Сенат и в то же время держать под плотным контролем его деятельность. Истинные цели, которые преследует Ющенко, предлагая двухпалатную модель украинского парламента, сводятся, по откровенным заявлениям Президента и его окружения, к тому, чтобы сосредоточить реальную государственную власть в руках главы государства и подконтрольного ему Сената, а “политическую турбулентность” оставить “исключительно в пределах нижней палаты с присущими ей острыми формами политической конкуренции и соревновательности”. Пусть именно там, объясняет приближенный к президентской канцелярии политолог, “сосредоточивается популистский, хилый... буржуазный парламентаризм. Пусть там происходит короткая (по времени) игра партий, которые ориентируются на кризисный электорат, проводятся досрочные, своевременные, календарные выборы, которые изменяют составы фракций. Это нестрашно, поскольку будет еще одна палата ... палата элитариев, которая будет сдерживать натиск нижней палаты — палаты плебисцитариев”.

Деление членов законодательного органа на элиту и плебеев — это нечто новое в практике парламентаризма, но вполне объяснимое, если учитывать стремление Ющенко любой ценой удержать президентскую власть. Демократию (“политическую турбулентность”) загнать в “гетто” (ограниченную в полномочиях нижнюю палату), а самому управлять по своему усмотрению и в собственных интересах. Это выдается за заботу о стабильности и порядке в государстве. “Задача Президента, — заявил Ющенко в ежегодном Послании 31 марта текущего года, — во взаимодействии с Верхней палатой гарантировать институциональную стабильность государства, осуществление реформ, определение приоритетов государственной политики, призванных обеспечивать цивилизационный прогресс нации”.

Нельзя не прислушаться к мнению Венецианской комиссии, которая в своем Заключении указала: “По поводу одной из главных новаций проекта — учреждения второй палаты — мнения могут расходиться. Преимущества и недостатки такого решения необходимо тщательно взвесить”.

На укрепление власти Президента направлены и положения проекта, касающиеся Совета национальной безопасности Украины, который должен заменить нынешний Совет национальной безопасности и обороны. Его полномочия существенно расширяются: к ним отнесены также координация и контроль в сфере внешнеполитической деятельности. К тому же Президент сможет вводить в состав Совета, кроме персонально указанных в проекте Конституции, любое должностное лицо по своему усмотрению (скажем, так, как Ющенко вводил в состав СНБОУ — в нарушение Закона — всех глав облгосадминистраций, председателя Нацио­нального банка, президента Национальной Академии наук, директора Института стратегических исследований и др.). Совет национальной безопасности фактически ставится над правительством, а в руках Президента может быть острым орудием утверждения авторитарной власти.

Венецианская комиссия выразила озабоченность и некоторыми положениями проекта, нечетко определяющими полномочия Президента в ситуациях, связанных с введением военного или чрезвычайного положения, мобилизацией, оказанием военной помощи иностранным государствам, направлением подразделений Вооруженных Сил Украины за рубеж и допуском иностранных войск на ее территорию. В Заключении комиссии, в частности, отмечается: “Неясно, что произойдет, если Сенат не одобрит указы. Использование Вооруженных Сил возможно даже без какого-либо одобрения другого конституционного органа”. Венецианская комиссия напомнила свои предыдущие замечания по этому вопросу, в том числе касающиеся действующей украинской Конституции: “Нет никаких возражений против наделения Президента доминирующей ролью в ситуации войны или в чрезвычайных обстоятельствах. Однако распределение ролей представляется недостаточно ясным. Верховная Рада должна одобрять указы о введении военного или чрезвычайного положения. Но при этом не раскрывается, какие последствия влечет за собой ее отказ одобрить их. Думается, было бы целесообразным наделить Президента лишь правом “первой реакции” и четко оговорить, что подобный указ теряет силу, если не будет одобрен ВР. В соответствии с формулировками статьи, использование Вооруженных Сил даже в случае агрессии не должно утверждаться Верховной Радой. Рекомендуется наделить парламент правом одобрения и в этой сфере”.

Серьезнейшим недостатком ющенковского проекта является то, что, как отмечается в Заключении Венецианской комиссии, он “в действительности не решает вопрос дуализма исполнительной власти, который является одним из главных факторов, лежащих в основе политической нестабильности в Украине”. К слову, комиссия усматривает дуализм исполнительной власти в Украине не только и не столько в двухканальной процедуре формирования правительства, когда Президент наделяется полномочиями предлагать Верховной Раде кандидатов на часть постов членов правительства — министров иностранных дел и обороны (то, что проектом предусматривается ликвидировать двойной статус членов Кабинета министров и гарантируется единая процедура формирования правительства, Венецианская комиссия расценила как позитивный факт), а в том, что, в соответствии с проектом, президентские полномочия в сфере исполнительной власти остаются преимущественно такими, каковы они сейчас, и проект не вносит каких-либо изменений в нынешнюю ситуацию с параллельными правительственными и президентскими механизмами. Более того, президентские полномочия усиливаются. Комиссия не без оснований полагает, что “введение второй палаты и облегчение процедуры обращения к национальным референдумам, вероятно, ослабят позицию Кабмина по отношению к Президенту”.

Полномочия правительства, детально выписанные в действующей Конституции Украины, в президентском проекте сведены лишь к образованию, реорганизации и ликвидации министерств, других центральных органов исполнительной власти, назначению на должности и освобождению от занимаемых должностей по представлению Премьер-министра руководителей центральных органов исполнительной власти, не являющихся членами правительства, отмене актов министерств, других центральных органов исполнительной власти, а также к осуществлению “других полномочий, определенных Конституцией Украины и законами” (содержание этих “других полномочий” в проекте не раскрывается).

Венецианская комиссия считает сомнительным положение проекта, согласно которому Президент координирует деятельность органов власти и местного самоуправления. “Эта функция скорее относится к компетенции Кабинета министров”.

Вызывает интерес позиция комиссии относительно определения Кабинета министров Украины как “высшего органа в системе исполнительной власти”, которое содержится и в действующей Конституции. В Заключении по этому поводу сказано следующее: “Такая формулировка всегда вызывала определенные сомнения, особенно в системе, где существуют два органа исполнительной власти, один из которых избирается на всеобщих выборах. Который из двух высший? Как можно определить в рамках системы исполнительной власти отношения между Президентом, осуществляющим руководство, в частности, в сфере обороны, и Кабинетом министров, который назван высшим органом исполнительной власти?”

Эти вопросы возникают едва ли не каждый день. Президент то и дело приостанавливает действие актов Кабинета министров. А законопроектом о новой редакции Конституции предусматривается, что Президент будет иметь право отменять правительственные акты по вопросам внешнеполитической деятельности, обороны и безопасности, правда, “после консультаций с Премьер-министром” (какие последствия должны иметь эти консультации, не указывается).

На примере указанных сфер — внешнеполитической деятельности, обороны и национальной безопасности — особенно видна сложность взаимоотношений в системе исполнительной власти. Согласно проекту, президент “осуществляет руководство” в этих сферах, в то время как Кабинет министров “отвечает за реализацию внешней политики”. Как отмечается в Заключении Венецианской комиссии, “прямо включая в Конституцию слова о “руководстве” в вышеназванных сферах, авторы намеревались подчеркнуть ведущую роль Президента и таким образом ограничить полномочия Кабмина. Однако сомнительно, является ли такая формулировка достаточно ясной. Она не носит юридического характера, а скорее является политическим определением, которое на практике может привести к ложной интерпретации и конфликтам”.

Проектом предусматривается, что Президент с согласия Сената будет назначать председателя Службы безопасности, председателя Службы внешней разведки, председателя Национального бюро расследований (которое еще не создано), руководителей других государственных органов, осуществляющих досудебное следствие (что это за органы, в проекте не сказано). Для освобождения указанных руководителей с должностей Президенту не будет требоваться согласие Сената. По представлению Президента Сенат будет назначать и освобождать с должности “председателя Комитета государственной службы”. (Что это за структура, почему она отнесена к числу органов, о которых должно быть сказано в Основном Законе страны, в представленных Президентом материалах не раскрывается).

Кабинет министров к назначению и освобождению указанных руководителей отношения иметь не будет, а следовательно, не будет иметь и реальных рычагов влияния на их деятельность и деятельность возглавляемых ими служб, но ответственность за состояние дел в указанных сферах будет ложиться на Кабинет министров, поскольку речь идет об органах исполнительной власти.

Проект не предусматривает контрасигнацию указов Президента, как это установлено действующей Конституцией, что также сужает полномочия правительства.

К полномочиям Президента отнесено даже предоставление статуса национальных государственным учреждениям в сферах образования, науки, культуры, назначение и освобождение с должности руководителей указанных учреждений.

Правда, правительству “брошена кость”: проектом предусматривается возможность сочетания должности члена правительства с членством в Палате депутатов. Но как это согласовывается с декларированным в Основном Законе принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную?

Существенно усиливаются полномочия Президента относительно судебных органов.

Предполагается, что все судьи Конституционного Суда будут назначаться Президентом, что также вызывает замечания со стороны Венецианской комиссии: “Монополия на внесение кандидатур закрепляет за Президентом чрезвычайно важную роль”.

Всех судей, кроме судей Верховного Суда и высших специализированных судов, будет назначать бессрочно Президент. Теперь, как известно, решением Президента судьи впервые назначаются на должность на первый пятилетний срок, по истечении которого они избираются бессрочно Верховной Радой.

Президенту фактически подчиняются органы прокуратуры. Положения о них включены в раздел Конституции, которым регулируется деятельность судебной ветви власти, с чем, видимо, следует согласиться. Как отмечалось выше, Генеральный прокурор должен назначаться на должность Президентом с согласия Сената, но для освобождения от должности согласие Сената не будет требоваться.

Функция общего надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, которой в соответствии с проектом лишаются органы прокуратуры, фактически передается подчиненным Президенту главам местных госадминистраций.

Венецианская комиссия весьма сдержанно относится к формуле, согласно которой Президент является “гарантом прав и свобод человека и гражданина”: “Поскольку такие гарантии являются основной задачей правосудия, и в частности Конституционного Суда, не вполне ясно, подразумеваются ли здесь конкретные права Президента или же эти слова употребляются лишь для общего описания его статуса. Существует риск злоупотребления подобным положением Конституции”.

Продолжение следует.